ALGUNOS ASPECTOS DEL DERECHO INTERNACIONAL ANTE LA PANDEMIA DEL COVID 19

      

Introducción

Mucho se ha comentado en los medios de comunicación sobre la aparente incapacidad de la comunidad internacional para dar una respuesta conjunta y eficaz a la pandemia del Covid - 19.

Probablemente esta percepción de desorden sea producto de la imagen que inmediatamente se tiene respecto de las reacciones que se han dado desde el ámbito estatal, que, a pesar de los cuestionamientos que se pudieran hacer según cada caso puntual, se muestra, en comparación a la respuesta internacional, célere y contundente frente a su población y sus sistemas sanitarios.

Tales acciones estatales unificadas y/o homogéneas, a la fecha no son posibles a nivel internacional, y ello se debe a la presencia de los elementos distintivos que posee la sociedad internacional, los mismos que no son homologables a las que se encuentran presentes en las sociedades nacionales, como veremos a continuación.

1.- La sociedad internacional y su derecho

El derecho internacional responde a las características de la sociedad internacional contemporánea, es decir una sociedad marcada por la anarquía y la descentralización (Fulvio Attina, El Sistema Político Global - Introducción a las Relaciones Internacionales; Esther Barbé, Relaciones Internacionales), en donde los Estados son los generadores del derecho y receptores del mismo (Juan Carrillo Salcedo, Curso de Derecho Internacional Público; José Pastor Ridruejo, Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales).

Es por ello que la respuesta conjunta de los Estados, sujetos de derecho internacional por excelencia, que poseen población, territorio, gobierno y capacidad soberana relacionarse a nivel internacional, como nos lo recuerda el artículo 1 de la Convención sobre Derechos y Deberes de los Estados, de 1933 (Convención de Montevideo), puede ser percibida como lenta o poco eficiente.

No obstante ello, el derecho internacional contemporáneo, se encuentra, en comparación con el derecho internacional clásico, altamente institucionalizado (Rafael Casado Raigón, Derecho Internacional).

Cuando hacemos referencia a la institucionalización del derecho internacional queremos manifestar dos cosas: a) que en su seno existen entidades que sirven de foro o de centro de actividad burocrática en las cuales los Estados encuentran canales delimitados para llevar sus inquietudes y debatirlas en la búsqueda de una solución colectiva, y, b) que existen normas en común, principios generales que son aceptados por los integrantes de esa comunidad como válidos y obligatorios en su mutuo accionar.

Los foros que mencionamos son las organizaciones internacionales. Las reglas son los regímenes normativos internacionales, los que incluyen los principios recogidos en la Carta de las Naciones Unidas (ONU) y desarrollados en la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, que contiene la “Declaración relativa a los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”, tales como igualdad soberana y no intervención en asuntos internos de otros Estados.

Las organizaciones internacionales son definidas, de acuerdo con el Proyecto de Artículos sobre la “Responsabilidad de las Organizaciones Internacionales” de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU, como “[aquellas] instituida[s] por un tratado u otro instrumento regido por el derecho internacional y dotada de personalidad jurídica internacional propia. Además de los Estados, las organizaciones internacionales pueden contar entre sus miembros con otras entidades” (artículo 2, literal a]).

Asimismo, debe tenerse presente que, contrario a la creencia del ciudadano de a pie, las organizaciones internacionales no son la expresión de un gobierno mundial, sino foros de cooperación más o menos integrados y eficientes.

Ni la ONU, la organización internacional más conocida y universal de todas, ni la Organización Mundial de la Salud (OMS) podrían por sí solas, en virtud de la soberanía de los Estados, llevar a cabo acciones de carácter sanitario obligatorios para la comunidad internacional.

2.- La agenda internacional contemporánea

La agenda internacional actual es sumamente variada. Ha pasado de ocuparse de los tradicionales temas vinculados de alta política como la guerra y la paz, soberanía y seguridad, a tratar materias como derechos humanos, medio ambiente y sanidad (Frederic Pearson y J. Martin Rochester (2000) Relaciones internacionales. Situación global en el siglo XXI).

Este crecimiento exponencial es producto de la globalización y del desarrollo de los medios de transporte masivos (aviones, barcos, trenes, buses, etc.) que se han vuelto cada vez más accesibles en precio, frecuencia y seguridad. El intercambio ha tenido efectos estupendos a nivel global: el comercio se ha intensificado, el turismo internacional creció y se convirtió en importante fuente de divisas, etc. Sin embargo, el lado siniestro es que la movilidad de personas a escala planetaria hace al mundo más propenso a padecer de pandemias. De hecho, en los últimos años, hemos sido testigos de la rápida propagación de enfermedades contagiosas que han cobrado numerosas víctimas en distintos países y continentes.

Para cubrir todo el espectro de la realidad internacional, los Estados requieren de foros especializados que permitan una interacción más rápida y especializada.

En el ámbito de la sanidad mundial tenemos a la OMS.

La Carta constitutiva de la OMS, de la cual el Perú es Estado parte, señala que la misma se establece como “organismo especializado de conformidad con los términos del artículo 57 de la Carta de las Naciones Unidas” (preámbulo, in fine). Ello no quiere significar que la OMS sea un órgano de la ONU tal como lo son la Asamblea General o el Consejo de Seguridad, sino que la OMS es una persona jurídica internacional autónoma que trabaja en estrecha coordinación con la ONU.

La OMS tiene como propósito “ alcanzar para todos los pueblos el grado más alto posible de salud” (artículo 1), y para ello, inter alia, se le ha dotado de funciones como la de “actuar como autoridad directiva y coordinadora en asuntos de sanidad internacional”, “ ayudar a los gobiernos, a su solicitud, a fortalecer sus servicios de salubridad”, y, “proponer convenciones, acuerdos y reglamentos y hacer recomendaciones referentes a asuntos de salubridad internacional, así como desempeñar las funciones que en ellos se asignen a la Organización y que estén de acuerdo con su finalidad” (artículo 2, numerales a, c y k).

Por otra parte, y desde el punto de vista normativo, la Asamblea Mundial de la Salud tiene “autoridad para adoptar convenciones o acuerdos respecto a todo asunto que esté dentro de la competencia de la Organización” (artículo 19). Asimismo, puede hacer “recomendaciones a los Miembros respecto a cualquier asunto que esté dentro de la competencia de la Organización” (artículo 23).

Como puede observarse, la OMS no ha sido facultado para emitir resoluciones o normas de carácter vinculante sin el concurso de la voluntad de sus Estados parte, sino que es un foro de coordinación especializado que promueve la adopción de tratados y emite normas de soft law (recomendaciones).

3.- El papel de la cooperación internacional

Se define a la cooperación internacional para el desarrollo como “la estrategia coordinada de las políticas públicas de los actores del sistema internacional para promover el desarrollo humano” (Agudelo y Missaglia, citados por Rafael Domínguez y Gustavo Rodríguez Albor, en: Historia de la Cooperación Internacional desde una perspectiva crítica).

La cooperación internacional ha sido de enorme ayuda a los Estados en su lucha por contener los efectos perversos de la pandemia.

En el Perú, de acuerdo al “artículo 26.- Precisión del artículo 2 de la Ley N.° 28875, Ley que crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable”, del Decreto Legislativo N.° 1451, “Decreto Legislativo que fortalece el funcionamiento de las entidades del Gobierno nacional, del Gobierno regional o del Gobierno local, a través de precisiones de sus competencias, regulaciones y funciones”, se tiene que el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) es el “(…) ente rector de la Cooperación Técnica Internacional, [que] (…) realiza […] el seguimiento, supervisión y evaluación de los programas, proyectos y actividades” de cooperación internacional.

Al respecto, cabe recordar que, de acuerdo a la Ley 29158, “Ley de Organización y Funciones del Poder Ejecutivo (LOPE)”, un Ente Rector es la “(…) autoridad técnico-normativa a nivel nacional; [que] dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento (…)” (artículo 44). Los Entes Rectores, en los sistemas funcionales, que de acuerdo a la LOPE “(…) tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado” (artículo 45), suelen ser los ministerios, mientras que las materias que son de competencia de los Entes Rectores de los sistemas administrativos se encuentran especificados en el artículo 46 de la LOPE, y tienen que ver con la regulación del uso de los “recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso”.

Así, la rectoría del sistema funcional de la Cooperación Técnica Internacional lo tiene el MRE, en cuya estructura orgánica se encuentra la Dirección de Cooperación Internacional (DCI). En ese sentido, de la revisión del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores (ROF-MRE), aprobado por Decreto Supremo N.° 135-2010-RE, se observa que la DCI es el órgano de línea (…) responsable de formular, planear, dictar, dirigir, coordinar y supervisar las políticas nacionales en materia de cooperación internacional, en coordinación con la Agencia Peruana de Cooperación Internacional [APCI]” (artículo 107, primer párrafo), por lo que dicha Dirección es la encargada, inter alia, de “[i]dentificar, analizar, coordinar, proponer y evaluar las acciones de política exterior en materia de cooperación internacional”, así como de “[e]valuar y recomendar cursos de acción para una política de cooperación internacional a favor del desarrollo nacional, en función de los intereses y objetivos del Estado” (artículo 107, literales a] y c]).

Esta tarea es fundamental para conseguir que los esfuerzos de los Estados y organizaciones internacionales lleguen a buen puerto y sean correctamente canalizados, en un esfuerzo por abastecerse de medicinas, pruebas de descarte, soporte técnico y profesional, intercambio de experiencias exitosas, etc.

En la excepcional coyuntura actual, es de notar que mediante la Ley N.° 31011, “Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias para la atención de la emergencia sanitaria producida por el COVID-19”, el Congreso de la República, entendiendo la necesidad de legislar prontamente debido a la crisis producida por la pandemia, permitió al Ejecutivo la dación del Decreto Legislativo N.° 1460.

Por medio del mencionado DL 1460, se busca “flexibilizar el procedimiento para la aceptación de donaciones provenientes del exterior que ingresan al país en el marco de la cooperación internacional no reembolsable, por las entidades y dependencias del sector público, durante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19” (artículo 1), disponiendo para ello que se autorice “(...) a todas las entidades y dependencias del sector público, correspondientes a los niveles de Gobierno Nacional, Regional y Local, Poder Judicial, Poder Legislativo, organismos constitucionalmente autónomos, instituciones públicas descentralizadas y demás entidades que cuentan con asignación presupuestaria en la ley anual de presupuesto que corresponda, con excepción de las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado” (artículo 2) “a aceptar las donaciones de mercancías provenientes del exterior que ingresan al país en el marco de la cooperación internacional no reembolsable relacionadas a la situación de emergencia sanitaria nacional declarada mediante Decreto Supremo N° 008-2020-SA y sus prórrogas, a través de un documento suscrito por el/la funcionario/a o servidor/a público/a autorizado/a para tal efecto (acta de entrega-recepción de los bienes donados, declaración jurada de recepción de los bienes, entre otros), que contenga mínimamente la identidad del donante y donatario, la descripción, cantidad y valor estimado de las mercancías, el estado de las mercancías, así como el destino y/o finalidad de los bienes donados; sin que se requiera de una resolución de aceptación de la donación” (artículo 3).

Como se observa, se busca facilitar la aceptación de la ayuda internacional, la misma que es vital para superar la crisis mundial actual. Así lo considera la ONU en su Resolución A/RES/74/270, aprobada por la Asamblea General, el 3 de abril de 2020, la misma que declara que “[r]eafirma su adhesión a la cooperación internacional y al multilateralismo y su firme apoyo al papel central del sistema de las Naciones Unidas en la respuesta mundial a la pandemia de la enfermedad por coronavirus de 2019 (COVID-19)” (numeral 1).

Conclusiones

El derecho internacional sí ofrece respuestas a las crisis sanitarias colectivas. Ellas pasan por la necesaria aquiescencia de los Estados en tanto el atributo de la soberanía es elemento esencial del orden internacional.

Las crisis sanitarias colectivas son uno de los resultados no queridos de la globalización, superarlas requiere una respuesta conjunta que pasa por la coordinación en foros internacionales y el fortalecimiento de las organizaciones internacionales especializadas.

Las organizaciones internacionales como la ONU y la OMS responden a la voluntad de sus creadores y cuentan con las herramientas que estos le han entregado. En ese sentido, cumplen un papel destacado.

La cooperación internacional es una de las vías más idóneas para superar los problemas colectivos que atañen a los Estados en su conjunto.

Comparar las respuestas particulares de los Estados con la respuesta colectiva internacional no es un ejercicio necesariamente fructífero. Ello debido a las diferencias estructurales presentes entre las sociedades nacionales y la sociedad internacional.

 

AUTOR: Silvio Mezarina