ACUERDO DE ESCAZÚ: alcances y oportunidad en la construcción de una democracia ambiental para la región América Latina y el Caribe.

1. Introducción

El Acuerdo regional sobre acceso a la información, participación y acceso a la justicia en asuntos ambientales para América Latina y el Caribe conocido también como Acuerdo de Escazú es un tratado internacional de derechos humanos con atención en la protección de derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales. Asimismo, tiene como objetivo la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible [1]. Incorpora un apartado en protección de defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales. El presente artículo desarrollará algunas nociones del citado instrumento, asimismo una mirada a las oportunidades para la región.

2. Antecedentes

El desarrollo del derecho internacional y de la participación de los Estados respecto a la agenda ambiental tiene algunas décadas de desarrollo, entre los años cumbre para la bases de su desarrollo tenemos eventos como en 1972 con la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano, llevada a cabo la Conferencia de Estocolmo, se elaboró un informe analizado por la Asamblea General de Naciones Unidas e incluyendo la creación del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, posterior a ello en 1992  se desarrolla a la cumbre de la Tierra Rio de Janeiro, se llevó a cabo la Conferencia de Naciones Unida en Medio Ambiente y Desarrollo. En este espacio se adoptará la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se establece una Agenda 21, un programa orientado a la acción. Se adoptaron instrumentos internacionales vinculantes como es el Convenio de Diversidad Biológica y la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático [2]. En la Declaración de Rio se desarrolla 27 principios, dentro de los cuales el Principio 10° abordará las nociones fundamentales que servirán de fuente y serán la base para desarrollar posteriores instrumentos como lo fue el Convenio de Aarhus en 1998 [3] y el Acuerdo de Escazú.

3. Principio 10 de Rio - 1992

Este principio versa lo siguiente “El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.[4]

Es importante señalar que la CEPAL implementó un observatorio de leyes, políticas, jurisprudencia y tratados que garantizan que los derechos de las personas a la información, la participación y la justicia en asuntos ambientales, consagrados en el Principio 10 de la Declaración de Río, sean aplicados cabalmente.[5]

4. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20)- 2012

En el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible del 2012 (Río+20), 22 países de América Latina y el Caribe, incluyendo al Perú, suscribieron la "Declaración sobre la aplicación del Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo", en virtud de la cual dichos países asumieron el compromiso de elaborar e implementar un Plan de Acción 2012-2014, con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) como secretaría técnica, para avanzar hacia la materialización de un convenio regional. En base a la citada Declaración, en el 2014 se adoptó el "Documento de Santiago", en el cual 24 países de la región deciden iniciar la negociación de un instrumento regional sobre acceso a la información, la participación y la justicia en asuntos ambientales.[6]

El Perú participó durante todo el proceso preparatorio y de negociación de dicho instrumento, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Ambiente entre otros sectores. Posterior a ello, tratándose de un tratado que versa sobre derechos humanos y según lo dispuesto en el artículo 56° de la Constitución Política del Perú [7]. Se remitió al Congreso de la Republica el proyecto de Resolución Legislativa N° 4645-2019-PE, de conformidad con el trámite a seguir para ratificar con dicho instrumento internacional.

5. Naturaleza Jurídica:

El derecho de los tratados es recogida por la Convención de Viena de 1969 [8] ratificada internamente por Perú mediante Decreto Supremo Nº 029-2000- RE, de fecha 14 de setiembre de 2000, la misma que se encuentra vigente para nuestro país desde el 14 de octubre de 2000. El Acuerdo reúne los elementos señalados por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 para que la misma califique como 'tratado", y según la opinión de la Dirección General de Tratados del Ministerio de Relaciones Exteriores, recogida en el Proyecto de Resolución Legislativa N°4645 y documentos anexos se considera además que es un tratado de derechos humanos y que no contiene disposiciones vinculadas a defensa nacional, soberanía, dominio o integridad nacional, ni obligaciones financieras, tampoco crea, modifica o suprime tributos, ni exige modificación o derogatoria de alguna norma con rango de ley ni la dación de medidas legislativas para su adecuada implementación.[9] 

6. El Acuerdo de Escazú y democracia ambiental

El Acuerdo Escazú fue adoptado en Costa Rica, el 4 de marzo de 2018, luego de años de negociación, convirtiéndose en el primer tratado regional de la CEPAL. Es el primer tratado regional de derechos humanos legalmente vinculante para la región y el primero en reconocer disposiciones vinculantes de defensores de derecho humanos en asuntos ambientales.

En el marco del 73° periodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, la entonces Ministra de Ambiente, Fabiola Muñoz Dodero, suscribió en representación del gobierno peruano, el citado Acuerdo. La suscripción del Acuerdo representa para el Perú una oportunidad para consolidar y fortalecer las prácticas contenidas en nuestro marco nacional referidos a acceso a la información, participación pública y mecanismos de acceso a justicia ambiental, a fin de garantizar el derecho fundamental a gozar de un ambiente equilibrado. Este Acuerdo representa una contribución de la región América Latina y El Caribe al fortalecimiento de la democracia ambiental; así como constituye el primer instrumento de carácter vinculante que desarrolla el Principio 10  de la Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de 1992.[10]

De los treinta y tres (33) países de América Latina y el Caribe, veintidós (22) Estados ya lo han firmado, quedando pendiente 11 Estados. Y de acuerdo a la información de la CEPAL este acuerdo ha logrado la ratificación de once (11) Estados, siendo el último en ratificar dicho instrumento México [11], y con ello según el art. 22° del referido Acuerdo, cumple con el requisito de 11 ratificaciones para el proceso de su entrada en vigor.

El objetivo del citado instrumento es garantizar la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales, así como la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible (artículo 1). Enumera una serie de principios que guiarán su implementación, tales como el principio a la igualdad y a la no discriminación; el principio de transparencia y de rendición de cuentas; el principio de no regresión y de progresividad; el principio de buena fe; el principio preventivo; el principio precautorio; el principio de equidad intergeneracional; el principio de máxima publicidad; el principio de soberanía permanente de los Estados sobre sus recursos naturales; y el principio pro persona (artículo 3). 

En particular, sobre el principio de soberanía permanente de los Estados es un principio recogido en el derecho internacional. Ahora bien, el concepto de soberanía se ha desarrollado a lo largo de la historia y podrían entenderse como aquella potestad jurídica de un Estado de decidir libremente sus asuntos políticos internos y externos. La soberanía se define como la capacidad jurídica del Estado, plena y entera, que le permite, al menos potencialmente, ejercer todos los derechos que el orden jurídico internacional conoce y , en particular, la facultad de decidir, de cumplir un acto y de crear reglas [12], citado por Elizabeth Salmon (2017,p. 34).[13]

También se prevé la obligación de las Partes de garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano, así como cualquier otro derecho humano universalmente reconocido que esté relacionado con dicho instrumento internacional (artículo 4, numeral 1), para lo cual velará por el libre ejercicio de tales derechos (artículo 4, numeral 2) y adoptará las medidas legislativas, reglamentarias, administrativas, entre otras, necesarias para garantizar su implementación (artículo 3, numeral 3).

Se establece un mecanismo de conferencia de las partes (artículo 15) y de solución de controversias  disponiendo que si surge una controversia entre dos o más Partes respecto de la interpretación o de la aplicación del presente Acuerdo, las partes se esforzarán por resolverlo por medio de la  negociación o por cualquier otro medio de solución de controversias que consideren aceptable (...) y, en lo que respecta a las controversias que no se hayan resuelto conforme al párrafo anterior, que acepta considerar obligatorio uno o los dos medios de solución siguientes en sus relaciones con cualquier parte que acepte la misma obligación: a) el sometimiento de la controversia a la Corte Internacional de Justicia; b) el arbitraje de conformidad con los procedimientos que la Conferencia de las Partes establezca.  Si las Partes en la controversia han aceptado los dos medios de solución de controversias antes mencionados, la controversia no podrá someterse más que a la Corte Internacional de Justicia, a menos que las Partes acuerden otra cosa (articulo19).

El mismo Acuerdo dispone que estará abierto a la firma de todos los países de América Latina y el Caribe incluidos en el Anexo 1, en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, del 27 de septiembre de 2018 al 26 de septiembre de 2020 (artículo 21) y que entrará en vigor el nonagésimo día contado a partir de la fecha en que haya sido depositado el undécimo instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión (artículo 22).

Se desarrolla los derechos de acceso y vincula la protección de defensores de derechos humanos en materia ambiental que se abordara a continuación.

7. Derechos de acceso:

1. Derecho de acceso a la información ambiental: Con relación al acceso a la información ambiental, dispone la obligación de garantizar el derecho del público de acceder a tal información, que se encuentre bajo su poder y custodia (artículo 5, numeral 1), lo que comprende: (a) solicitar y recibir información de las autoridades competentes sin necesidad de mencionar algún interés especial ni justificar las razones que motivan tal solicitud; (b) ser informado en forma expedita sobre si la información solicitada obra o no en poder de la autoridad competente que recibe la solicitud; y (c) ser informado del derecho a impugnar y recurrir la no entrega de información y de los requisitos para ejercer ese derecho (artículo 5, numeral 2). En ese sentido, se prevé que, si la información solicitada o parte de ella no puede entregarse al solicitante por estar en el régimen de excepciones establecido en la legislación nacional, la autoridad competente deberá comunicar por escrito la denegación (…) (artículo 5, numeral 5). Se insta a cada Parte garantizar que las autoridades competentes generen, recopilen, ponga a disposición del público y difundan la información ambiental relevante para sus funciones de manera sistemática, proactiva, oportuna, regular y comprensible, y que actualicen periódicamente esta información y alienten la desagregación y descentralización de la información ambiental a nivel subnacional y local (artículo 6, numeral 1); y las autoridades competentes procuren que la información ambiental sea reutilizable, procesable y esté disponible en formatos accesibles, y que no existan restricciones para su reproducción (artículo 6, numeral 2), entre otros mecanismos que seguirá desarrollando.

2. Derecho de acceso a la participación pública: Con relación a la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales, señala a las Partes implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones ambientales (artículo 7, numeral 1), garantizando mecanismos de participación del público en los procesos de toma de decisiones, revisiones, reexaminaciones o actualizaciones relativos a proyectos y actividades, así como en otros procesos de autorizaciones ambientales que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medio ambiente, incluyendo aquellos que puedan afectar la salud (artículo 7, numeral 2), tales como el ordenamiento del territorio y la elaboración de políticas, estrategias, planes, programas, normas y reglamentos, que tengan o puedan tener un significativo impacto sobre el medio ambiente (artículo 7, numeral 3).

Asimismo, una vez adoptada la decisión, el público sea oportunamente informado de ella y de los motivos y fundamentos que la sustentan, así como del modo en que tuvieron en cuenta sus observaciones (artículo 7, numeral 8).Dispone que los procesos de consulta deberán adecuarse a las características sociales, económicas, culturales, demográficas y de género del público (artículo 7, numeral 10), deberán considerar los medios y formatos adecuados, a fin de eliminar las barreras a la participación (artículo 7, numeral 14), y deberán hacer pública la información y ponerla a disposición del público de forma gratuita (artículo 7, numeral 17).

3. Derecho a acceso a justicia ambiental

Con relación al acceso a la justicia en asuntos ambientales, señala que cada Parte garantizará dicho derecho, de acuerdo con las garantías del debido proceso (artículo 8, numeral 1). Asegurar el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir en cuanto al fondo y al procedimiento, cualquier decisión, acción u omisión relacionado con el acceso a la información ambiental; b) la participación ciudadana en procesos de toma de decisiones ambientales; y c) cualquier otra que afecte o pueda afectar de manera adversa al medio ambiente o contravenir normas jurídicas relacionadas con el medio ambiente (artículo 8, numeral 2). Se prevé los elementos con los cuales deberá contar cada Parte para garantizar el acceso a la justicia en asuntos ambientales (artículo 8, numeral 3), así como las medidas que deberá establecer para facilitar ello (artículo 8, numeral 4).Cada Parte deberá atender las necesidades de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad mediante el establecimiento de mecanismos de apoyo, incluida la asistencia técnica y jurídica gratuita, según corresponda (artículo 8, numeral 5), asegurará que las decisiones judiciales y administrativas adoptadas en asuntos ambientales, así como su fundamentación, estén consignadas por escrito (artículo 8, numeral 6) y promoverá mecanismos alternativos de solución de controversias en asuntos ambientales (artículo 8, numeral 7).

8. Defensa de defensores de derechos humanos en materia ambiental

La ONG Global Witness publicó un último informe anual sobre asesinatos de personas defensoras de la tierra y el medio ambiente de 2019, que muestra el número más alto de muertes en un solo año, hasta la fecha 212 personas defensoras de la tierra y el medio ambiente fueron asesinadas en 2019, un promedio de más de cuatro personas por semana.[14]

El Acuerdo dispone que cada Parte garantizará un entorno seguro y propicio en el que las personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad (artículo 9, numeral 1). Tomar las medidas adecuadas y efectivas para reconocer, proteger y promover todos los derechos de los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales, teniendo en cuenta sus obligaciones internacionales en el ámbito de los derechos humanos, sus principios constitucionales y los elementos básicos de su sistema jurídico (artículo 9, numeral 2), además de tomar medidas apropiadas, efectivas y oportunas para prevenir, investigar y sancionar ataques, amenazas o intimidaciones que los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales puedan sufrir en el ejercicio de los derechos contemplados en el Acuerdo (artículo 9, numeral 3).

9. Cooperación de la región América Latina y el Caribe: El preámbulo del Acuerdo señala a la cooperación como una necesidad para el ejercicio pleno de los derechos de acceso en asuntos ambientales.  En su segundo artículo abordar por primera vez lo que en el ámbito internacional podría denominarse las características de la cooperación para la democracia ambiental.

En relación a la cooperación se dispone que las Partes cooperarán para el fortalecimiento de sus capacidades nacionales con el fin de implementar dicho instrumento internacional de manera efectiva (artículo 11, numeral 1), prestando especial consideración a los países menos adelantados, los países en desarrollo sin litoral y los pequeños Estados insulares en desarrollo en América Latina y el Caribe (artículo 11, numeral 2). 

A tal efecto, se lista una serie de actividades y mecanismos que las Partes deberán promover (artículo 11, numeral 3), añadiendo que deberán alentar el establecimiento de alianzas con Estados de otras regiones, organizaciones intergubernamentales, no gubernamentales, académicas y privadas, así como organizaciones de la sociedad civil y otros actores de relevancia en la implementación del Acuerdo (artículo 11, numeral 4). Las Partes reconocen que se debe promover la cooperación regional y el intercambio de información con respecto a todas las manifestaciones de las actividades ilícitas contra el medio ambiente (artículo 11, numeral 5). El contar con un centro de intercambio de información de carácter virtual y de acceso universal sobre los derechos de acceso, que será operado por la CEPAL, en su calidad de Secretaría, y podrá incluir medidas legislativas, administrativas y de política, códigos de conducta y buenas prácticas, entre otros (artículo 12).

Se prevé el establecimiento de un Fondo de Contribuciones Voluntarias para apoyar el financiamiento de su implementación, cuyo funcionamiento será definido por la Conferencia de las Partes (artículo 14, numeral 1), la cual podrá invitar a otras fuentes a aportar recursos (artículo 14, numeral 3), sin perjuicio de las contribuciones voluntarias que realicen las Partes (artículo 14, numeral 2).

10. Oportunidades para la región

La adopción del Acuerdo de Escazú es un hecho trascendente desarrollado por los países de la región América Latina y el Caribe constituyendo la oportunidad para en construir una democracia ambiental, coadyuvar a la reducción de conflictos sociambientales debido a que ya garantizaría además de los mecanismos desarrollados, aquellos para ayudar a combatir la corrupción y promover la transparencia. Constituye beneficios para la ciudadanía de la región, en particular aquellas comunidades que son vulnerables a los impactos de la actual crisis climática, y a los defensores ambientales que se enfrentan a violaciones de derechos humanos, por ello es importante su naturaleza. Con las disposiciones legales esenciales para proteger los derechos de las personas defensoras del ambiente que se enfrentan a persecuciones y asesinatos, por ejemplo, en proyectos de fracking, de exploración y explotación de petróleo, desarrollo de megaproyectos, privatización de recursos como el agua, la deforestación ilegal, entre muchas más actividades. Aportaría a la creación y el fortalecimiento de las capacidades y la cooperación, contribuyendo a la protección del derecho de cada persona, teniendo en cuenta las generaciones presentes y futuras que consideramos importante por tener un enfoque intergeneracional, asimismo, el derecho vivir en un medio ambiente sano y al desarrollo sostenible.

Hay que tener en cuenta el aporte de lo mencionado a nivel nacional, entre opiniones incluso de la OCDE para Perú, la cual desarrolla la necesidad de garantizar protecciones regulatorias sólidas y la aplicación de la legislación para prevenir las violaciones por parte de las empresas del derecho a un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, así como la necesidad de garantizar que los derechos de los defensores de derechos humanos relacionados con el medio ambiente  estén protegidos. Esto incluye salvaguardar las vías de acceso a la información ambiental, los procesos de participación pública, y el acceso a la justica ambiental a través del sistema judicial. Por ello, la OCDE señala que el gobierno peruano debería priorizar  la ratificación del Acuerdo de Escazú.[15]

11. Conclusión:

El Acuerdo de Escazú es un tratado internacional de derechos humanos e innovador para la región América Latina y el Caribe, trae oportunidades de reforzar una democracia ambiental y el avance estandarizado respecto a la protección de derechos de acceso desarrollados, teniendo como pilar los principios base del mismo, y ser al mismo tiempo un mecanismo de cooperación con enfoque intergeneracional y el logro de un desarrollo sostenible. Todo ello, traería beneficios a nivel nacional de cada una de las partes.

12. Referencias:

[1] CEPAL. Acuerdo de Escazú. Revisado en https://www.cepal.org/es/acuerdodeescazu

[2] Llanos, Hugo (2018). El Derecho Internacional  y el Cambio Climático. Editora Thomsom.

[3]Convenio de Aarhus. Revisado en: https://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_desarrollos_convenio_aahrus.pdf

[4] Declaración de Rio sobre Medio Ambiente y Desarrollo. https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm

[5] Observatorio del Principio 10 en América y Latina y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). [En línea]. Revisado en http://observatoriop10.cepal.org

[6] Carpeta de perfeccionamiento del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe. 

 [7] Constitución Política del Perú de 1993: Capitulo: De los Tratados“(…)Art. 56. Aprobación de Tratados: Los tratados deben ser aprobados por el Congreso, antes de su ratificación por el Presidente de la Republica, siempre que versen sobre las siguientes materias: a) Derechos Humanos (…)”

[8] Convención de Viena de 1969. Revisado en : http://www.oas.org/36ag/espanol/doc_referencia/convencion_viena.pdf

[9] Carpeta de perfeccionamiento del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe.  Opinión de la Dirección General de Tratados. Informe DGT 038-2019

[10]Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú. Suscripción del Acuerdo de Escazú. Revisado en: https://www.gob.pe/institucion/rree/noticias/19481-suscripcion-del-acuerdo-de-escazu

 [11] CEPAL. ONU-DH y CEPAL celebran la ratificación del Senado mexicano referente al Acuerdo de Escazú. Revisado en: https://www.cepal.org/es/comunicados/onu-dh-cepal-celebran-la-ratificacion-senado-mexicano-referente-al-acuerdo-escazu

[12] Salmon, Jean (2001). Dictionnaire de droit international public. Bruselas Bruylant.

[13] Salmón, Elizabeth (2017). Nociones básicas de Derecho Internacional Público. Lima. Primera Edición, Fondo Editorial PUCP.

 [14] Global Witness. Defender el Mañana. Report 29 de Julio de 2020. Revisado en https://www.globalwitness.org/es/defending-tomorrow-es/

[15] Estudios de la OCDE sobre Políticas Públicas de Conducta Empresarial Responsable:Perú. Revisado en:https://www.oecd.org/daf/inv/mne/revisiondepoliticassobreconductaempresarialresponsabledeperu.htm#:~:text=El%20Estudio%20de%20la%20OCDE,de%20condiciones%20propicias%20para%20%C3%A9sta.